——一起行政裁定对政府采购质疑和投诉的启发与借鉴
■ 王周欢
问题引出
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”该条款明确了供应商的质疑范围和质疑期限，是采购人接受供应商质疑的基本条件。但有供应商认为，其权益受到损害也应是质疑的前提条件，即供应商权益未受到损害就难以主张其权利。在实践中，如何认定供应商权益是否受到损害确实是个难题。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）并未规定质疑的受理条件，94号令第十三条规定：“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函。”所以，通常情况下，只要供应商在质疑期间内对采购文件、采购过程和中标、成交结果提出质疑，采购人或其委托的采购代理机构也难以拒收。而一旦供应商对质疑答复不满意，在投诉期间内就质疑事项向财政部门投诉，财政部门基本上也就受理了供应商的投诉。
《政府采购法》规定的质疑和投诉，是供应商参加政府采购活动主张合法权益的救济渠道，对保障供应商的合法权益发挥了重要作用。目前，供应商质疑和投诉较为普遍，有些地方质疑和投诉数量较大，不少当事人主张要进一步规制供应商“恶意投诉”和“滥诉”，确保供应商权益救济合法有效。
国务院办公厅关于印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》的通知强调，进一步畅通权利救济渠道，各级财政部门要主动公开受理投诉的电话、地址及投诉书范本，做到“有诉必应”。对于供应商的投诉既要做到“有诉必应”，也要对供应商的“恶意投诉”进行处罚。为了遏制供应商的“恶意投诉”和“滥诉”，需要在制度上进一步规范质疑和投诉行为，在实践中依法合规处理供应商的质疑和投诉。
对于如何认定供应商权益是否受到损害，笔者从一起法院行政裁定来分析。
基本案情
2024年5月，浙江省绍兴市中级人民法院作出《行政裁定书》，基本案情为：2023年6月28日，某医院委托采购代理机构在政府采购网上发布“某医院1.5TMRI和64排CT采购项目的公开招标公告”。2023年7月13日，A公司向采购代理机构提出质疑。2023年7月13日，采购代理机构对质疑作出回复。2023年7月24日，A公司对质疑回复不满意向财政部门提起投诉，2023年9月13日，财政部门作出投诉处理决定书，认定投诉事项2部分成立，其他投诉事项都不成立。A公司对投诉处理决定不服向法院提起行政诉讼，诉请撤销财政部门投诉处理决定书。
一审法院认为，本案首先应当审查的是原告A公司是否具有行政诉讼主体资格，其对案涉争议是否具有利害关系。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，A公司虽已获取招标文件并提出质疑，但未实际参与案涉项目，其并非参与所质疑项目采购活动的供应商。即使所提投诉导致后续招标条件改变，其获得的是和其他所有符合条件的投标人共同参与投标的利益，而该利益并不独属于原告A公司，其并非“为维护自身合法权益向行政机关投诉”，不符合行政诉讼法中利害关系人的定义。综上，A公司未实际参与案涉项目采购活动，且被告财政部门的处理意见对A公司的权利义务不产生实际影响。原告A公司针对被诉行政处理决定提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。A公司不服一审裁定提起上诉。
二审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《政府采购质疑和投诉办法》第十一条规定：“提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。”第十七条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本办法第六条规定的财政部门提起投诉。”即向财政部门提起投诉的应为参与采购活动的供应商，潜在供应商仅可就采购文件提出质疑。本案中，上诉人A公司虽已获取招标文件并提出质疑，但未实际参与案涉项目，故财政部门的处理意见对A公司的权利义务不产生实际影响，该公司针对被诉行政处理决定提起诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。案涉财政部门《投诉处理决定书》告知了复议诉讼权利，存在不当，本院予以指正。
本案一审和二审法院均依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定驳回A公司起诉和上诉。笔者认为，如何理解行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益明显不产生实际影响是本案裁决的关键，一审和二审法院都认为，A公司未实际参与案涉项目采购活动，财政部门的处理意见对其权利义务不产生实际影响。
一审法院认为，原告向财政部门投诉，其获得的是和其他所有符合条件的投标人共同参与投标的利益，而该利益并不独属于A公司，其并非“为维护自身合法权益向行政机关投诉”，不符合行政诉讼法中利害关系人的定义。二审法院根据对94号令第十一条和第十七条的理解，认为向财政部门提起投诉的应为参与采购活动的供应商，潜在供应商仅可就采购文件提出质疑。本案中，上诉人A公司虽已获取招标文件并提出质疑，但未实际参与案涉项目，其并非参与所质疑项目采购活动的供应商，故绍兴市财政局的处理意见对A公司的权利义务不产生实际影响。
案例分析
本案并未详细说明A公司质疑和投诉的内容，是针对招标文件的资格条件、实质性条件，还是招标文件的其他内容。如果潜在供应商认为招标文件的资格条件或者实质性条件的设置对其投标构成了限制，是否应当认为对其权益构成损害，财政部门的投诉处理决定如果改变了招标条件，其他符合条件的潜在供应商也获得了利益，是否可以否认潜在供应商“为维护自身合法权益向行政机关投诉”，值得进一步探讨。
本案对于在处理质疑和投诉中如何认定供应商权益是否受到损害，进而相关部门是否接受供应商质疑和受理投诉具有启发和借鉴意义。即采购文件、采购过程和中标、成交结果对供应商的合法权益明显不产生实际影响的，是否可以不认为供应商的权益受到损害，进而不接受其质疑和驳回其投诉。
在对采购文件的质疑和投诉中，潜在供应商质疑的事项多为采购文件设置的资格条件、商务和技术实质性条件，潜在供应商认为该条件限制或者排斥了其参与采购活动。笔者认为，资格性和符合性条件的设置直接关系到潜在供应商是否有资格参与采购活动及投标文件的有效性，应认为其合法权益受到损害。但目前大量的质疑和投诉中，潜在供应商针对的是采购需求是否明确、合理，评审因素是否细化、量化，评审分值设置是否合理等，这些问题是否直接导致潜在供应商合法权益受到损害，需要从对其参加采购活动是否构成实质性的限制来进行判断，如果未限制其参与采购活动，亦未影响采购活动公正，则难以认定对其合法权益构成损害，在此情况下可就其问题做出澄清或说明，不再循救济程序处理。
同理，参加采购活动的供应商对采购过程及结果的质疑和投诉，也应从采购过程和结果是否对其合法权利构成损害进行认定，以决定是否接受供应商的质疑和投诉。对于采购过程应着重审查是否“出现影响采购公正的违法、违规行为”，即对采购过程的合法性进行判断。而对于采购过程的轻微瑕疵，且未对采购结果产生影响的，难以认定为影响采购公正的违法、违规行为，难以对供应商的合法权益构成损害的，财政部门可以要求采购人、采购代理机构改正。对于采购结果，如果中标、成交供应商不符合中标、成交条件，导致其他供应商因此失去中标、成交机会的，则对其权益构成损害，该供应商可以质疑和投诉。
在实务中对于未通过资格性、符合性检查的供应商是否可以对采购结果提出质疑和投诉颇有争议。对于未通过资格性和符合性检查的供应商，其权利救济应在资格性和符合性审查环节，而中标、成交结果对其权益未产生实际影响。但如果其资格条件和实质性条件符合采购文件要求，而被错误认定为未通过审查，显然采购结果也影响了其是否有机会获取采购利益。
综上所述，不论是潜在供应商还是参加采购活动的供应商，对于其提出的质疑和投诉，应从采购文件、采购过程和中标、成交结果是否明显对其权益产生实际影响进行判断，以认定其权益是否受到损害。这一认定主要根据采购的实际情况，当然，也需要在法律规范上进一步明确相关情形。
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